Про мережу профільних ліцеїв

Дата: 08.04.2021 11:10

Кількість переглядів: 1028

Однією з важливих цілей освітньої реформи, яка називається Нова українська школа, є продовження обов'язкового навчання з 11 до 12 років та створення профільних ліцеїв, тобто окремих старших загальноосвітніх шкіл, що складаються з 10, 11 та 12 класів, в яких учню дозволяється вибрати навчальний профіль. Відповідно до концепції Нової української школи, прийнятої у 2016 році Кабінетом Міністрів України (КМУ 2016), ця частина реформи планується на третьому етапі зі створенням мережі профільних ліцеїв у 2025 році та повною її реалізацією у 2027 році. Основні принципи профільних ліцеїв були систематизовані 16 січня 2020 року в Законі України "Про повну загальну середню освіту".

Щоб оцінити масштаби цієї реформи, важливо зазначити, що середня освіта в Україні все ще наслідує радянську модель і кардинально відрізняється від моделей, що використовуються в країнах ЄС. У більшості європейських країн, після закінчення обов’язкової загальної освіти, випускники обирають наступну школу залежно від того, вирішили продовжити загальну академічну освіту чи професійну освіту. Натомість в Україні ті учні, які обрали професійну освіту, залишають загальноосвітні школи після 9 класу, а інші учні продовжують навчання в тій самій школі до випуску. Близько 60% учнів 9 класів продовжують навчання в середніх школах у 10 класах (див. Таблицю 8). Як правило, класи не перебудовуються після 9 класу, і вони продовжують навчання з меншою кількістю учнів до кінця 11 класу. Таким чином, розміри класів у старших класах менші, ніж у попередніх класах (див. Таблицю 5). Коли буде проведена реформа ліцеїв, досвід зміни школи після закінчення 9 класу має поширитись з нинішніх 40% учнів на 100%. Реформа змінить усі школи і торкнеться всіх учнів та вчителів.

Відповідно до Закону України "Про повну загальну середню освіту" (ст. 6) існуватиме два напрямки профільної середньої освіти, а саме академічне спрямування та професійне спрямування (інші типи спеціалізованих ліцеїв обговорюються в ст. 35, с. 5). Це будуть окремі навчальні заклади, тим самим наближаючи українську модель до європейської практики. Вони також матимуть різних засновників. Школи, що забезпечують початкову та базову освіту (до 9 класу), будуть засновані територіальними громадами(ТГ), тоді як ліцеї - областями та великими ТГ з понад 50 тис. жителів (ст. 32).

Здійснення цієї реформи буде непростим. Одним із викликів буде прийняття педагогічної концепції профільного ліцею, включаючи державний стандарт, визначення доступних освітніх профілів, оновлення навчальних програм, підвищення кваліфікації вчителів, нові підручники, необхідні вдосконалені засоби навчання та освітній простір, і скориговане ЗНО. Закон у ст. 32 також вимагає прийняття Положення про ліцей, проєкт якого вже обговорюється. Іншою проблемою буде створення мережі профільних ліцеїв по всій країні та оснащення їх відповідно до вимог державного стандарту.

Більше того, Закон не обговорює питання, чи будуть існувати як академічні, так і професійні ліцеї, чи всі ліцеї будуть академічними. Це дуже важлива проблема, яка матиме далекосяжний вплив на майбутню мережу профільних ліцеїв. З одного боку, Закон України "Про професійну технічну освіту" говорить, що існує професійний ліцей, поряд з більш популярними професійно-технічними навчальними закладами. Стратегічний документ-реформа "Нова українська школа" (МОН 2016) також згадує професійні ліцеї. З іншого боку, проєкт Положення про ліцей передбачає, що існуватимуть лише академічні профільні ліцеї. Ці юридичні питання доведеться уточнювати.

Окрім загальноосвітніх шкіл, повну загальну середню освіту в Україні можна отримати також у професійно-технічних навчальних закладах (ПТНЗ, близько 170 тис. учнів) та у вищих навчальних закладах (ВНЗ І-ІІ ступеня, фахова передвища освіта, близько 60 тис. учнів). Запровадження ліцеїв повинно супроводжуватися з'ясуванням ролей цих високодиференційованих галузей освіти та їх взаємозв'язку з ліцеями (включаючи можливий рух учнів між навчальними закладами різного типу).

Нарешті, ми зазначаємо, що згідно з українським законодавством (Мінсоцполітики 2020), МОН, запроваджуючи галузеву реформу, зобов’язане розглянути наслідки цієї реформи в контексті гендерної рівності та підготувати план відповідних заходів. Це дуже нова законодавча вимога, яка може спричинити певні проблеми.

У цій аналітичній записці №123 ми зосереджуємо увагу на проблемах створення мережі профільних ліцеїв. Після огляду діючої мережі загальноосвітніх шкіл в Україні, включаючи обраний шлях навчання випускників 9 класів, ми робимо першу спробу, за деяких спрощуючих припущень, змоделювати можливу мережу профільних ліцеїв на національному рівні - та оцінити їх майбутню кількість і поширення. Ми також формулюємо деякі варіанти політики щодо децентралізації та фінансування ліцеїв. Весь аналіз проводиться на національному рівні (ми не можемо і не обговорюємо майбутнє місцезнаходження, потужність або профіль окремих ліцеїв).

Сподіваємось, що аналіз, моделювання та обговорення в цій аналітичній записці будуть корисні українським реформаторам. Консультанти шведського-українського проєкту «Підтримка децентралізації в Україні» (ПДУ) готові до участі в діалозі з експертами Міністерства освіти і науки України (МОН) та іншими зацікавленими сторонами в галузі освіти.

Ми використовуємо наступне лінгвістичне правило: термін „старша школа” застосовується до нинішніх старших класів загальної середньої школи, а саме 10 та 11 класи. Плановані окремі старші школи, що включають класи 10-12, називатимуться "ліцей".

У першому розділі ми представляємо аналіз поточної мережі загальноосвітніх шкіл в Україні. Моделювання ліцеїв представлено в розділі 2. Основні проблеми створення мережі ліцеїв розглянуті в розділі 3. У двох останніх розділах ми підходимо до ліцеїв з точки зору децентралізації, а саме розподілу функцій за рівнями місцевого самоврядування (хто буде засновником ліцеїв) та фінансування децентралізованих функцій (як встановити розрахункові розміри класів або РНК ліцеїв). У додатку розглядаються проблеми з даними, що виникали під час аналізу, та способи їх вирішення.

Нинішня SN є продовженням технічної співпраці МОН та проєкту ПДУ щодо аналізу мережі загальноосвітніх шкіл на місцевому та національному рівнях. Ще в 2015 році Ян Герчинський разом з Інститутом освітньої аналітики проаналізував мережу сільських шкіл у 40 районах України. Варіанти політики щодо фрагментованих місцевих шкільних мереж були предметом SN 24 (Герчинський 2015). Процедури та сценарії оптимізації мереж сільських шкіл були темою публікації проекту (SKL 2016). У 2019 році експерти проєкту підготували посібник зі створення старших профільних загальноосвітніх шкіл (Сейтосманов, Фасоля, Марчлевський 2019). Зміни в мережі загальноосвітніх шкіл між 2017 і 2019 роками були проаналізовані в SN 116 (Герчинський, Островський 2020).

Абревіатури, що використовуються в цій SN, перелічені в наступній таблиці.

1. Нинішня мережа загальноосвітніх шкіл в Україні

В Україні існує дві класифікації загальноосвітніх шкіл, одна за організаційним типом, а друга за ступенями навчання.

В Україні функціонують три організаційні типи загальноосвітніх шкіл:

1. Автономна школа (не філія і без філії),
2. Опорна школа,
3. Філія.

Визначення організаційного типу проводиться на підставі існування філій з ненульовим числом учнів (див. Додаток).

Середні школи можуть працювати у шести конфігураціях ступенів, залежно від того, чи є класи та учні, які належать до будь-якого з наступних трьох ступенів освіти:

1. Початкова (1-4 класи),
2. Базова (5-9 класи),
3. Старша (10-11 класи).

Конфігурації ступенів простягаються від I (лише початкова освіта) до I-II-III (повна середня школа). Визначення конфігурації ступенів визначається на підставі фактично зарахованих учнів до відповідних класів (див. Додаток).

У цьому звіті ми обговорюємо лише загальноосвітні школи, що належать органам місцевого самоврядування (не приватні) та без спеціальних шкіл. Школи без учнів не беруться до уваги. Школа позначається як опорна не згідно з її статусом в ДІСО, а від того, чи має вона хоча б одну філію з учнями (див. Додаток). Однак аналіз включає неспеціальні загальноосвітні школи, засновані областями. Ми повинні зазначити, що із суто юридичної точки зору засновниками шкіл є не органи місцевого самоврядування, такі як територіальні громади чи області (які не є юридичними особами), а ради територіальних громади та обласні ради відповідно. Для спрощення ми називаємо територіальні громади та області засновниками, не згадуючи щоразу про ради.

Далі представлена ??кількість загальноосвітніх шкіл за організаційним типом та за конфігурацією ступенів.

Таблиця 1. Середні школи за організаційним типом та конфігурацією ступенів

Домінуючим типом серед середніх шкіл є самостійні загальноосвітні школи I-II-III ступенів, які складають понад 56% усіх комунальних загальноосвітніх шкіл. Другою найбільш домінуючим типом є самостійні школи I-II ступенів, яких майже 25%. Ці два типи шкіл разом складають понад 80% усіх загальноосвітніх шкіл в Україні. Ми також можемо зробити висновок, що загальноосвітні школи лише з ІІ чи ІІІ ступенями є рідкісною аномалією в Україні, та школи з конфігурацією ІІ-ІІІ ступенів також дуже рідкісні (приблизно 2% від загальної кількості).

Опорні школи складають менше 5% від усіх шкіл, а філії лише 9%. Усі школи-філії включають початковий ступінь I, але більше половини з них мають ступені I і II, а ще кілька - I-II-III. Тут важливо підкреслити, що Постанова Кабінету Міністрів України № 532 (КМУ 2019, із змінами, внесеними у 2021 р.) передбачає, що філії забезпечують початкову освіту, а за рішенням засновника школи - також базову освіту (ІІ етап). У філіях не може бути старшої середньої освіти.

Домінування самостійних шкіл ще сильніше, коли ми дивимось на кількість учнів загальноосвітніх шкіл (див. Таблицю 2).

Таблиця 2. Учні загальноосвітніх шкіл за організаційним типом та конфігурацією ступенів

Учні, які навчаються в самостійних загальноосвітніх школах, що охоплюють І-ІІ-ІІІ ступені, становлять понад 78% усіх учнів загальноосвітніх шкіл в Україні.

Наступна таблиця 3 показує середній розмір загальноосвітніх шкіл, згрупований за організаційним типом та за конфігурацією ступенів.

Таблиця 3. Середній розмір шкіл за організаційним типом та конфігурацією ступенів

Загалом філії дуже малі, в середньому менше 50 учнів. Крім того, школи без ІІІ ступеня є невеликими, особливо ті, що мають лише початкову освіту. Подібним чином 29 шкіл лише з ІІІ ступенем досить малі. Найбільші загальноосвітні школи - це опорні та автономні школи з ступенями I-II-III та II-III.

З точки зору ефективності та у світлі запровадження ліцеїв розміри класів важливіші за розміри шкіл. Середній розмір класів в середніх школах, згрупованих за організаційним типом та за конфігурацією ступенів, наводиться у таблиці 4.

Таблиця 4. Розмір класів загальноосвітніх шкіл за організаційним типом та конфігурацією ступенів

Класи в опорних школах та в самостійних школах мають однаковий середній розмір 20 учнів, тоді як в середньому класи в філіях вдвічі менші. Самостійні школи з  конфігурацією ступенів II-III та I-II-III мають в середньому однакові розміри (див. Таблицю 3), але ті, хто має ІІ-ІІІ, включають менше ступенів, не дивно, що вони також мають значно більші класи.

Однак, з огляду на плани створення окремої мережі ліцеїв, необхідно зосередитись на середньому розмірі 10 та 11 класів. З цією метою ми спочатку представляємо середні розміри класів для різних стадій навчання у наступній таблиці 5.

Таблиця 5. Учні та середній розмір класів за стадією навчання

Ми зазначаємо, що середній розмір класів в старшій школі значно нижчий, ніж у початковій та базовій школі, приблизно на 7%. Це значно менше, ніж зменшення кількості учнів у середніх школах після закінчення 9 класу (див. Таблицю 8 нижче). Це свідчить про те, що середні школи частково оптимізують свою мережу старших класів після вибування групи учнів для продовження навчання у ПТНЗ, але це не повністю компенсує зменшення кількості учнів.

Ситуація, представлена в таблиці 5 хвилююча, бо як згадувалось у вступі, учні, які не бажають продовжувати загальноакадемічну освіту, залишають загальноосвітні школи та переходять до ПТНЗ, тоді як їхні старі класи продовжують навчання з меншою кількістю учнів. Ефект від цього - це зменшення у розмірі 10 класів порівняно з 9 класами.

Однак саме в старших класах програма викладання є найдовшою, а отже, кількість ставок вчителів на клас є найбільшою. Старші класи також потребують більш спеціалізованого навчального обладнання та потребують більш широкого доступу до навчальних матеріалів. З цих причин навчання у старших класах є дорожчим, і в більшості країн це компенсується більшими розмірами класів у старших загальноосвітніх школах. На жаль, в Україні все навпаки.

Для запровадження ліцеїв головне значення мають середні розміри 10 та 11 класів. Про них наведені дані в таблиці 6 для шкіл, згрупованих за організаційним типом та конфігурацією ступенів. Звичайно, в таблиці 6 з’являються лише конфігурації з III ступенем.

Таблиця 6. Розмір класів в старшій школі за організаційним типом та конфігурацією ступенів

Картина, представлена в таблиці 6 є подібною до таблиці 4 вище. Найбільші старші класи в окремих школах, що мають лише ІІІ та ІІ-ІІІ конфігурацію ступенів. У домінуючій формі загальноосвітніх шкіл із наявною старшою школою, а саме в окремих школах І-ІІ-ІІІ ступенів, розміри класів менші. Дуже низький середній розмір класів в філіях є другорядним питанням, оскільки він стосується дуже малої кількості учнів, але очевидно, що дуже важко забезпечити повноцінну середню освіту в класах, де менше 10 учнів.

У наступній таблиці 7 ми представляємо середній розмір старших класів для домінуючих організаційних типів та конфігурацій ступенів за областями. Таблиця вказує на дуже значну регіональну диференціацію старшої школи в Україні.

Таблиця 7. Середній розмір старших класів за регіонами

Середній розмір класів старшої школи в опорних школах коливається від 15,53 в Одеській області до 22,88 в Донецькій області, різниця понад 47%. У Києві немає опорних шкіл. Середній розмір класів старшої школи в окремих загальноосвітніх школах, за винятком Києва, коливається від 15,51 в Черкаській області до 22,10 у Дніпропетровській області, різниця 42%. Київ значно вище середнього по країні, з середнім розміром класів - 25,37.

Середній розмір старших класів в загальноосвітніх школах з конфігурацією ступенів II-III коливається від 21,29 в Черкаській області до 27,95 у Волинській області, різниця становить 31%. Київ наближається до середнього показника по країні, з розміром класів 25,43. Середній розмір старших класів в середніх школах з конфігурацією ступенів I-II-III, за винятком Києва, коливається від 15,24 в Кіровоградській області до 21,33 в Дніпропетровській області, різниця 40%. Київ знову значно перевищує середній показник по країні, середній розмір класів - 25,36.

Загалом, і за межами Києва, середній розмір старших класів перевищує 20 лише у 2 областях (Дніпропетровській та Львівській), а в трьох - нижче 16 (Черкаська, Полтавська та Житомирська). Окрім того, що вони досить диференційовані, ці розміри класів дуже низькі.

Значні відмінності середнього розміру 10 та 11 класів в регіонах України, продемонстровані в таблиці 7, безумовно спричинять зовсім різні проблеми при плануванні та впровадженні нової мережі профільних ліцеїв.

Нарешті, ми повернемося до питання переходу учнів з 9 класу в 10 клас, тобто коли вони приймають рішення про продовження навчання, і коли в майбутньому вони будуть обирати ліцей після закінчення базової освіти. Для цього нам потрібно розглянути дані про учнів 9 класу з вересня 2019 року та дані про учнів 10 класу у вересні 2020 року (та сама сукупність через рік). Кількість учнів в 10 класі складає приблизно 60,3% від кількості учнів в 9 класі роком раніше, що свідчить про те, що майже 40% учнів перейшли до професійної освіти (ПТНЗ чи коледжі) або взагалі випали з української системи освіти (можливо, через еміграцію). Це середні показники по країні, швидше за все, цей відсоток вищий у сільській місцевості.

Ми припускаємо, що 60,3% усіх учнів шкіл з конфігурацією ступенів II-III та I-II-III продовжують навчання в одній школі. Це виправдовується тим фактом, що є дуже мало загальноосвітніх шкіл з такою конфігурацією класів, де кількість учнів у 10 класі була значно вищою, ніж у 9 класі роком раніше. Для простоти ми також припускаємо, що нечисленні учні в школах з конфігурацією ступеня III приходять із шкіл, в яких немає старших класів (конфігурація I-II). Перехід учнів з 9 до 10 класу представлено нижче в таблиці 8.

Таблиця 8. Перехід з 9 до 10 класу у вересні 2020 року

Таким чином, ми бачимо, що є лише дві основні групи учнів, які закінчили 9 клас, і при цьому змінюють школу: близько 147 тис. залишають загальноосвітню школу і переважно навчаються в ПТНЗ, а близько 40 тис. закінчили 9 класів у школі, в якій немає старших класів, і змушені перейти до іншої середньої школи. Коли нова мережа ліцеїв буде впроваджена, ця ситуація кардинально зміниться.

2. Моделювання мережі профільних ліцеїв

Перш ніж ми можемо розпочати обговорення моделювання мережі профільних ліцеїв, необхідно пояснити, що ми можемо представити лише моделювання на основі деяких спрощуючих припущень. Фактична мережа буде створена за рішеннями багатьох незалежних агентів, а саме майбутніх засновників цих шкіл. Вони будуть під різними типами тиску. Один вид тиску буде здійснюватися з боку самих шкіл, деякі з яких захочуть стати певним типом школи, а деякі протистоятимуть таким змінам. Інший тип тиску буде здійснюватися з боку батьків, які звикли мати старші загальноосвітні школи ближче до місця проживання. Так само різні населені пункти та великі громади захочуть мати свої ліцеї. Засновники повинні брати до уваги наявні шкільні будівлі, їх потужність та доступність для підвезення учнів. Вони також будуть під бюджетним тиском, з приводу обмеження кількості профільних ліцеїв, щоб мінімізувати необхідні інвестиційні витрати. Таким чином, фактична мережа буде результатом складних взаємодіючих впливів, а точне розташування шкіл буде залежати від багатьох місцевих факторів. Україна звикла до таких типів переговорів і компромісів, як свідчить недавня історія створення мережі територіальних громад. Тому моделювання, представлене нижче, є лише першим кроком у оцінці майбутньої кількості старших середніх шкіл(ліцеїв).

Для моделювання можливих мереж профільних ліцеїв необхідно зробити три типи припущень, перший щодо мінімальної кількості учнів у новому типі школи, другий щодо очікуваної кількості майбутніх учнів і третій щодо того, як пов’язати моделювання з поточною мережею середніх шкіл.

Щодо мінімального розміру профільного ліцею, ми можемо використати вимогу ст. 32 Закону України "Про загальну середню освіту", де сказано, що "Для започаткування та провадження освітньої діяльності комунального ліцею у його складі має бути створено та функціонувати не менше чотирьох 10 класів”). Сенс цього пункту зрозумілий: кожного навчального року у 10 класі формується щонайменше чотири класи, які продовжуватимуться до закінчення школи в наступні шкільні роки (11 та 12 класи). Однак закон не передбачає розмір класів, крім обмеження кількості учнів у класі як мінімум 5 та максимум 30 (ст. 12).

Як обговорювалося в розділі 1, середній розмір 10 і 11 класів сьогодні становить 18,7 (див. Таблицю 5). Це дуже мало, особливо з огляду на той факт, що старші класи мають найбільші навчальні плани і тому потребують найбільшої кількості вчителів на клас. Більше того, як обговорювалось у вступі, це результат нинішньої системи, згідно з якою класи в 10 класі є продовженням 9 класів, при цьому з урахуванням кількості учнів, які вибувають на інші типи навчання (а отже, зменшується розмір класу). Оскільки в новому окремому профільному ліцеї класи будуть формуватися вільно, можна припустити, що розміри класів будуть більшими. Для цілей моделювання ми припускаємо, що розмір класу дорівнює 25. З 4 класами на паралелі та трьома паралелями, це дає нам мінімальний розмір ліцею у 300 учнів.

Подальшу кількість учнів слід прогнозувати, оскільки наразі невідомо, скільки випускників 9 класів обиратимуть різні шляхи подальшої освіти. Тому ми припускаємо, що для моделювання 10 і 11 клас матимуть ту саму кількість учнів, розподілених між територіальними громадами, як у вересні 2020 року, тоді як 12 клас буде точним повторенням 11 класу. Це найпростіше припущення яке можна зробити для моделювання кількості учнів у найближчому майбутньому.

Очевидно, що мережа нових ліцеїв буде сформована на основі існуючої мережі шкільних будівель. Однак деякі з нових ліцеїв можуть перебувати або в нових будівлях, або в приміщеннях, які до цього часу використовували різні навчальні заклади. Тут особливе значення мають приміщення ПТНЗ, оскільки зазвичай вони мають великі потужності, багато з них в даний час недостатньо використані, а також тому, що ці навчальні заклади дуже часто мають гуртожитки, що також буде корисно для учнів нових профільних ліцеїв, що приїжджають із сіл чи з малих ТГ. Те саме стосується спеціальних шкіл, кількість яких зменшується, оскільки учні з особливими потребами рухаються до інклюзивної освіти. Спеціальні школи також мають значну невикористану потужність і включають гуртожитки. Певним чином ці фактори повинні враховуватися при моделюванні. З іншого боку, моделювання, звичайно, не може вказати точне місцезнаходження будь-якого ліцею.

Ми будемо використовувати наступні припущення:

• У ТГ, що перевищують певний поріг населення, наприклад, з понад 30 тис., понад 50 тис. або понад 100 тис. жителів (ми їх називаємо «великими»), ліцеї будуть створені на основі існуючої мережі загальноосвітніх шкіл, а середній розмір ліцею буде дорівнювати поточному середньому розміру всіх загальноосвітніх шкіл або 300, залежно від того, що більше. Таким чином, моделювання може призвести до завищення кількості ліцеїв (оскільки майбутнім засновникам шкіл може бути раціонально використовувати найбільші приміщення для нових шкіл).
• Поза цими великими ТГ, де, імовірно, засновниками ліцеїв будуть області, мережа ліцеїв буде змодельована на території кожного району з мінімальним розміром школи 300 або нинішнім середнім розміром шкіл в малих ТГ у цьому районі, залежно від того, що більше. Знову ж таки, це припущення може призвести до завищеної кількості ліцеїв (оскільки засновники можуть вирішити використовувати або побудувати об'єкти набагато більшої потужності).

Для наочності ми вказуємо, що під «районами» ми маємо на увазі так звані нові або об’єднані райони, згідно з Наказом Міністерства розвитку громад та територій України №. 290 від 26 листопада 2020 р. (зі змінами та доповненнями, Мінрегіон 2020, Мінрегіон 2021). У моделюванні, зважаючи на їх гіпотетичну природу, ми не припускаємо, що кількість ліцеїв у будь-якому районі чи громаді має бути цілим числом.

Ми наголошуємо, що поріг чисельності населення та використання об’єднаних районів у моделюванні не визначають, хто буде засновником окремих ліцеїв (питання засновників обговорюються в розділі 4 нижче). Завдяки різниці між малими та великими ТГ, моделювання відображає відмінності між урбанізованими та не урбанізованими територіями. Завдяки використанню районів як територій, в межах яких формуються мережі ліцеїв, менших за області, але більших за громади, моделювання відображає субрегіональну диференціацію України.

Трьох припущень достатньо для проведення моделювання, але, звичайно, це спрощення. Зокрема, є багато великих будівель загальноосвітніх шкіл за межами великих територіальних громад, які можуть бути використані як місце розташування майбутніх ліцеїв. У кожному випадку місце розташування нової школи повинно враховувати конкретні місцеві умови. У майбутньому, безумовно, будуть застосовуватися більш досконалі підходи до моделювання.

Ми розглянемо три сценарії моделювання із зазначеними вище трьома пороговими значеннями. Наступна таблиця 9 представляє дані про територіальні громади та їх середні школи за цими трьома сценаріями. У таблиці "великі територіальні громади" та "малі територіальні громади" відносяться до громад з кількістю жителів, що перевищує або меншу за межу. Кількість шкіл менша, ніж в даних наведених в таблиці 1, оскільки ми розглядаємо лише школи які є юридичними особами (без філій), і, природно, ми виключаємо загальноосвітні школи, засновані областями. Враховуються лише комунальні неспеціальні школи.

Таблиця 9. Характеристика освітніх систем за трьома сценаріями

Для нижчих порогів існує більше великих ТГ і менше малих ТГ. Це також впливає на розподіл прогнозованих учнів між цими двома групами громад (див. Таблицю 10). Середній розмір загальноосвітніх шкіл зростає із збільшенням межі як для малих, так і для великих.

У таблиці 10 нижче ми представляємо основні результати моделювання для трьох сценаріїв (три значення порога).

Таблиця 10. Моделювання мережі профільних ліцеїв

Розрахована кількість ліцеїв, сформованих відповідно до моделювання, варіюється від 1528 до 1644 залежно від сценарію, що означає, що ці три сценарії дуже схожі між собою. Більше того, всі три сценарії створюють мережу ліцеїв, яка досить тісно узгоджується з нинішньою мережею загальноосвітніх шкіл (див. Обговорення після таблиці 11).

Зрештою, зауважимо, що згідно з припущеннями вище, середній розмір ліцеїв в малих ТГ трохи перевищує 300 учнів (різниця пов’язана з кількома малими ТГ із середнім розміром шкіл вище 300). Більше того, середній розмір ліцеїв у великих ТГ вищий за середній розмір загальноосвітніх шкіл у цих містах, знову ж таки відповідно до припущень (різниця обумовлена тими великими ТГ, у яких середній розмір школи нижче 300).

Наступна таблиця 11 представляє результати моделювання за областями для сценарію моделювання з пороговим значенням населення 50 тис. Ми надаємо кількість ліцеїв у малих та великих територіальних громадах (ці цифри не завжди складаються до загальної кількості ліцеїв в області через заокруглення), а також середній розмір ліцеїв. Враховуючи прийняту просту методологію моделювання, симуляція наводить приблизні дані.

Таблиця 11. Результати моделювання за областями (порогова чисельність населення 50 тис.)

У високоурбанізованих областях (Дніпропетровська, Донецька) значна частина модельованих ліцеїв розташована у великих територіальних громадах. Природно, що навпаки в областях з низьким рівнем урбанізації (Чернівецька, Івано-Франківська). Коефіцієнт кореляції середніх розмірів модельованого ліцею та нинішніх загальноосвітніх шкіл дуже високий 0,92 (значення для інших сценаріїв моделювання таке саме). Це означає, що мережа ліцеїв та мережа нинішніх загальноосвітніх шкіл тісно пов’язані між собою. Звичайно, це і очікується: нові ліцеї значною мірою будуть розташовані в існуючих шкільних будівлях, тому регіональна диференціація середніх шкіл (як видно з таблиці 7) за будь-яким сценарієм знову з’явиться так само і у мережі ліцеїв.

Цікаво порівняти моделювання, представлене в таблиці 11, з більш конкретними моделюваннями для однієї області, проведеними О. Фасолею на основі детальної інформації про школи та місцеві умови (О. Фасоля 2021). Він передбачає лише 31 ліцей у Хмельницькій області, набагато менше 55, змодельованих вище. Однак моделювання О. Фасолі стосуються 2027 року, з відповідним майбутнім зменшенням кількості учнів ліцеїв. Крім того,
О. Фасоля зазначає, що його моделювання нижче за заплановану кількість ліцеїв, передбачених двома найбільшими містами області.

Потрібно підкреслити, що припущення, що стоять за моделюванням, набагато простіше досягнути у великих містах, ніж за межами великих ТГ. У великих ТГ з їхньою мережею багатьох великих шкіл, утворені ліцеї будуть порівняно великими. Різниця між відвідуванням двох шкіл у одній ТГ не буде суттєвою для більшості учнів (а для дуже великих міст, таких як Київ чи Харків, у кожному міському районі буде сформовано багато ліцеїв). З іншого боку, у сільській місцевості для введення необхідного мінімального розміру ліцею в 300 учнів буде потрібно більше подорожей для учнів на більшу відстань до сусіднього міста, де будуть розташовані ліцеї. Можна очікувати значного опору цій зміні. Отже, слід очікувати, що на практиці будуть дозволені менші класи та менші ліцеї, і буде створено набагато більше ліцеїв, ніж оцінено в моделюванні вище. Однак аналіз цієї проблеми вимагає детальної інформації про відстань між школами (і, що найважливіше, про час подорожей).

3. Виклики щодо запровадження профільних ліцеїв

Зрозуміло, що введення нового типу школи, профільної старшої середньої школи або профільного ліцею - це велика реформа, яка вплине на всіх засновників шкіл в Україні та майже на всі школи, на десятки тисяч вчителів та мільйони учнів. Це видно з даних, представлених у розділі 1 вище. Тому корисно узагальнити основні виклики, перед якими стоять українські реформатори, коли вони готуються до цього завдання.

Ми не торкаємось програмних та педагогічних питань, хоча вони надзвичайно важливі і матимуть великий вплив на успіх реформи. Освітню концепцію профільних ліцеїв потрібно розробляти відповідно до визначення асортименту профілів ліцеїв, підготовки нових навчальних планів, нових підручників, нових компетентностей вчителів, нових вимог щодо шкільного простору та обладнання школи. До цих викликів слід підходити з огляду на досвід подібних нещодавніх реформ, особливо в колишніх радянських республіках, які також успадкували модель інтегрованої 11-класної школи. Найкорисніші уроки, можливо, можна взяти з досвіду країн Балтії - Латвії, Литви та Естонії, які досягли надзвичайного успіху в своїх освітніх реформах.

Натомість ми зосереджуємось на управлінських та фінансових питаннях реформи, оскільки ці більш повсякденні проблеми також представляють грізні виклики українським реформаторам. Вони також більш пов'язані з конкретними українськими умовами та законодавчою базою, особливо недавнім процесом децентралізації та регіональною диференціацією. Дві ключові проблеми, а саме розподіл відповідальності за ліцеї та визначення моделей фінансування, обговорюються відповідно у розділі 4 та розділі 5. Наступні залишаються, не менш нагальними проблемами запровадження профільних ліцеїв.

• Підготовка графіка реалізації.

Хороший графік впровадження буде вирішальним для успіху реформи. Як правило, коли розглядається така структурна реформа, як введення ліцеїв, учні певної когорти (учні, що народилися в певний рік) починають відвідувати ліцеї, тоді як тим, хто вже розпочав старшу школу, дозволяється продовжувати навчання в школах старого типу. Це означає, що під час впровадження обидва типи шкіл будуть співіснувати, але кількість ліцеїв зростатиме із зменшенням кількості середніх шкіл. Деякі заклади протягом обмеженого часу обслуговуватимуть обидва типи шкіл, деякі повністю із загальноосвітніх шкіл стануть ліцеями у різних шкільних роках. Тому кожного року під час перехідного періоду відбуватимуться зміни в способі використання шкільних закладів. Для цього буде потрібно ретельне планування на місцевому рівні, а також хороші рекомендації, підготовлені міністерством.

• Передислокація вчителів.

Частиною викликів перехідного періоду стане необхідність передислокації вчителів. Можна виділити дві основні проблеми. Одна з них полягає в тому, що із зменшенням кількості класів у старших загальноосвітніх школах та збільшенням кількості класів у ліцеях щороку деяким учителям доведеться переходити з одного типу школи до іншого. Як і використання приміщень, це вимагатиме гарного планування. Друга проблема полягає в тому, що якщо середні школи матимуть інших засновників, ніж ліцеї (чи деякі ліцеї), для зміни роботи вчителів потрібно буде розірвати один трудовий договір та укласти новий. В ліцеях можна очікувати, що директори захочуть вибрати найкращих вчителів серед наявних кандидатів. Однак цей процес відбору поставить багатьох вчителів у незручну, невизначену ситуацію і може перешкодити їх мотивації та рішучості добре викладати. Передислокація вчителів потребуватиме чітких правил та процедур, які будуть сприйняті як чесні та об'єктивні в учительській спільноті.

• Право власності на шкільне майно.

Право власності на різні будівлі є одним із найбільш суперечливих питань у процесі децентралізації, та в освіті це також надзвичайно важливо. Якщо деякі ліцеї будуть засновані областями, області також повинні бути власниками будівель ліцеїв. З іншого боку, певно, що більшість ліцеїв буде створено в теперішніх закладах загальноосвітніх шкіл, які належать територіальним громадам. Передача права власності з громади до області, що була б вирішена актом парламенту, суперечила б Європейській хартії місцевих органів влади. Передача права власності на основі взаємної згоди двох органів місцевого самоврядування різного рівня може бути ускладненою (Україна зазнала подібних труднощів, коли шкільне майно мало передаватися з районів у новостворені громади; у багатьох випадках навіть передача шкільної документації була нелегкою). Тому, швидше за все, буде потрібна якась національна програма допомоги та регулювання цієї передачі закладів. Для того, щоб бути здійсненною, таку програму слід запропонувати, обговорити та узгодити з національними асоціаціями органів місцевого самоврядування до початку періоду впровадження. Така програма може включати різні форми компенсації громадам, які віддаватимуть своє майно, але необхідно буде контролювати витрати на компенсацію на рівні, прийнятному для національного бюджету.

• Регіональна диференціація.

Як уже обговорювалося, Україна є великою країною зі значними регіональними відмінностями. Відмінності стосуються урбанізації, щільності населення, присутності гір та озер та різних мереж (шкіл, доріг та залізниць, якщо назвати декілька). Це означає, що мережа ліцеїв буде також диференційована і що опір створенню раціональної мережі ліцеїв достатнього розміру буде дуже різним у різних частинах країни. Це означає, що реформа повинна бути добре підготовлена. Одним із підходів, який вже застосовувався в Україні під час процесу децентралізації, може бути створення на національному рівні запропонованих мереж ліцеїв («карт ліцеїв») та представлення їх для місцевих дискусій. Це може бути кращим підходом, ніж дозволяти майбутнім засновникам ліцеїв самостійно визначати власні мережі. Цей останній підхід застосовувався, наприклад, під час реформи 2000 року в Польщі, коли була введена гімназія, а органи місцевого самоврядування несли відповідальність самостійно визначати свої мережі (з урахуванням деяких національних норм та вимог). Здається, набагато безпечнішим підходом було б почати з національної пропозиції мережі ліцеїв та спроби
забезпечити, щоб регіональна диференціація та конкретні місцеві умови не
призвели до створення надмірної кількості дуже малих ліцеїв.
 

• Підвезення учнів та гуртожитки.

Ліцеї, безумовно, будуть розташовані набагато далі від місця проживання учнів, ніж нинішні старші класи середніх шкіл. Це обов’язково накладе додаткове навантаження на учнів: або щоденні поїздки до школи (що займає дорогоцінний час), або перебування в гуртожитках, наданих ліцеями. Обидва ці варіанти потребуватимуть певних вкладень та підготовки. Для перевезення учнів потрібні дороги та автобуси, а також працевлаштування водіїв. Гуртожитки доведеться відремонтувати, якщо вони існують, і побудувати, якщо їх немає. Державний бюджет повинен буде фінансово підтримати більшу частину цього оновлення та будівництва, тому необхідно буде підготувати певний національний план цих необхідних інвестицій та оцінити його витрати. Крім того, оскільки повна середня освіта є обов’язковою, неможливо буде вимагати, щоб сім'ї учнів покривали відповідні витрати або на користування гуртожитками, або на щоденну поїздку до ліцеїв. Організація та фінансування транспорту та гуртожитків потребуватиме ретельного законодавчого регулювання, підготовки та планування.

4. Варіанти політики для засновників ліцеїв

Ключовим питанням децентралізації є розподіл функціональних обов’язків на різні рівні місцевого самоврядування. У контексті профільних ліцеїв це питання, хто буде засновниками цих шкіл.

Закон про загальну середню освіту дає одну відповідь на це питання. А саме у ст. 32 в ньому зазначено, що засновниками профільних ліцеїв будуть області та територіальні громади з понад 50 тис. жителів. Звичайно, що місто із особливим статусом, Київ, також буде засновником ліцеїв. Тим не менш, останнім часом в Україні спостерігаються події, які виходять за рамки цієї правової норми, наприклад, пропозиція довірити профільні ліцеї добровільним міжгромадним асоціаціям (міжгромадним освітнім округам), запропонована в посібнику (Seytosmanov, Fasolya, Marchlewski, 2019). Більше того, багато ТГ з менше ніж 50 тис. жителів виявили бажання сформувати профільні ліцеї. Це свідчить про те, що настав час повернутися до цієї проблеми з точки зору принципів децентралізації.

Важливим контекстом є розподіл відповідальності за професійно-технічну освіту, оскільки згідно з реформою ліцеїв академічна та професійна освіта після 9 класу буде паралельною. В даний час засновниками ПТНЗ є області, обласні центри та Київ. Це, звичайно, відрізняється від положення ст. 32, цитованої вище.

Останній регіональний досвід показує, що ці стратегічні рішення впливають на фактичне впровадження реформи. Віднесення відповідальності за базові загальноосвітні школи (гімназії) до найнижчого рівня місцевого самоврядування в Польщі в 2000 році призвело до домінування організаційної моделі, якої реформатори спеціально хотіли уникнути (інтегрована з початковою школою, див. Herczy?ski, Sobotka 2017), і до створення набагато більших і набагато менших гімназій, ніж планувалося спочатку (Herczy?ski, Sobotka 2014). Очевидно, українським реформаторам слід ретельно розглянути це питання.

У цьому випадку застосовуються два основні принципи децентралізації:

• Зона обслуговування ліцеїв. Загалом, функція повинна бути розподілена на той рівень управління, який найбільш підходить для сфери обслуговування цієї функції. Таким чином, дошкільні навчальні заклади однозначно є функцією, підходящою для територіальних громад, тоді як регіональні дороги - однозначно функцією, підходящою для обласних адміністрацій.
• Місцева спроможність керувати ліцеями. Загалом, для виконання такої важливої соціальної функції, як освіта, потрібні можливості планувати, фінансувати та контролювати функцію. Освіта є особливо складною соціальною функцією, оскільки в ній працює багато працівників і вона зачіпає всі сім'ї.

В Україні існує три рівні місцевих адміністрацій, територіальні громади, райони та області. У наступній таблиці 12, розглядаються чотири можливі варіанти. А саме, ми розглядаємо в середньому локальні мережі ліцеїв, коли засновниками шкіл є області, райони, області та великі громади, а також райони та великі громади, де великі громади - це ті, що визначені в моделюванні, проведеному вище (у розділі 2, таблиці 9). В останніх двох випадках передбачається, що області та райони, відповідно, були б засновниками ліцеїв, розташованих у невеликих територіальних громадах. Значення, наведені в таблиці, базуються на сценарії моделювання з пороговим значенням 50 тис. (див. Таблицю 10).

Таблиця 12. Середні характеристики локальних мереж ліцеїв для різних засновників

За третім варіантом в країні було б 115 засновників ліцеїв, а за четвертим - 210.

В освіті раціонально, якщо засновники шкіл мають принаймні 4 або 6 шкіл одного типу. Це необхідно для забезпечення майбутніх коригувань коливань чисельності учнів, змін уподобань щодо профілів тощо. Засновник, який має лише одну школу, не має можливості відповісти на ці дуже часті виклики. З іншого боку, дуже великими мережами з понад 100 шкіл важко керувати, особливо що стосується співпраці між засновником та директорами шкіл. Це є причиною, серед іншого, чому управління середніми школами Києва делеговано міським районам.

З цієї точки зору, таблиця 12 надає корисну інформацію. Середня кількість ліцеїв в області - 61, а в районі - 13. Таким чином, обидва варіанти мають достатній розмір для засновників шкіл. Якщо деякі ліцеї будуть засновані великими ТГ, середня кількість ліцеїв, що залишаються в області, зменшиться до 42, а в районах до 9, що також є розумною локальною мережею. Звичайно, в середньому мережі у великих ТГ не залежать від того, засновані решта шкіл областями чи районами.

Однак концепція децентралізації в Україні передбачає лише деякі адміністративні та контрольні функції районів, але не важливі та дорогі соціальні функції, такі як освіта, охорона здоров'я чи соціальний захист. Тому райони не можна розглядати як можливих засновників ліцеїв, навіть якщо їх середній розмір зробив би їх придатними для цього, що виключає варіанти 2 та 4 в таблиці 12. Тому ми формулюємо наступні три варіанти політичних рішень розподілу цієї відповідальності між органами місцевого самоврядування:

1. Однорідний варіант політики: Області та Київ - єдині засновники профільних ліцеїв.
2. Різнорідний варіант політики: Області та великі ТГ є засновниками шкіл профільних ліцеїв.
3. Комплексний варіант політики: Область, великі ТГ та місцеві асоціації ТГ є засновниками профільних ліцеїв.

Останній варіант базується на поточних дискусіях в Україні, згаданих на початку цього розділу (він не включений до таблиці 12 тому що неможливо передбачити, скільки місцевих асоціацій громад буде створено).

Нижче ми уточнюємо значення кожного з цих варіантів політики та обговорюємо їх слабкі та сильні сторони у світлі двох згаданих вище принципів, але ми не надаємо конкретних рекомендацій.

1. Однорідний варіант політики: Області та Київ є єдиними засновниками профільних ліцеїв.

Відповідно до однорідного варіанту політики області та Київ визначатимуть мережу всіх ліцеїв та фінансуватимуть їх. Це близько до теперішнього розподілу обов'язків щодо ПТНЗ, і відповідно до пропозицій про те, що всі ПТНЗ повинні перебувати під керівництвом областей та Києва, навіть тих, що розташовані в обласних центрах.

Цінність однорідного варіанту політики полягає в тому, що буде чітка відповідальність за мережу ліцеїв, а також уникнення можливої ??конкуренції між засновниками шкіл (див. Нижче). Області охоплюють зону покриття майбутніх ліцеїв. Більше того, обласні освітні департаменти мають значний досвід управління школами. Несучи відповідальність як за академічні ліцеї так і за ПТНЗ, області зможуть пристосувати обидві ці мережі до мінливого попиту учнів, які закінчили 9 класів. Однією з відповідей на ці очікувані зміни може бути передислокація вчителів між різними типами шкіл; це буде відносно легко, якщо засновник цих шкіл однаковий.

Більше того, у багатьох школах, заснованих областями, вже є гуртожитки та кухні, деякі з них недостатньо використовуються. Це спеціальні школи, спеціалізовані загальноосвітні школи (з військовою або спортивною спеціалізацією) та ПТНЗ. Цими гуртожитками можуть користуватися учні ліцеїв, якщо ліцей використовує ту саму будівлю, або якщо ліцей знаходиться в тому ж місті, де розташована одна із обласних шкіл з гуртожитком. Також коледжі (вища освіта ІІ рівня акредитації) часто мають гуртожитки.

Нарешті, один засновник значно полегшить співпрацю між школами. Така співпраця може мати різні форми, починаючи від спільного використання деяких об'єктів (спортивних, художніх), до спільної діяльності щодо обміну вчителями. Академічно успішні ліцеї можуть надавати підтримку для вдосконалення ліцеїв, які зазнають проблем.

Є три основні слабкі місця цього варіанту політики. Перший полягає в тому, що локальні мережі ліцеїв будуть досить великими (див. Таблицю 12). На сьогодні лише дуже великі українські міста мають порівнянні мережі навчальних закладів. Здається певним, що для нагляду, управління та фінансування цих мереж будуть потрібні додаткові висококваліфіковані працівники в обласних освітніх департаментах.

Друге слабке місце пов’язане з першим, а саме те, що кількість шкіл, якими керують області, збільшиться. У міру включення учнів із особливими потребами до загальноосвітніх шкіл попит на спеціальні школи буде меншим, а тому деякі їх приміщення можуть бути перетворені на ліцеї. Однак у багатьох випадках для області стане необхідним придбання нових приміщень для ліцеїв. Одним із джерел цих можливостей можуть бути недостатньо використовувані загальноосвітні школи, оскільки створення ліцеїв зменшить кількість учнів у всіх загальноосвітніх школах з III ступенем освіти. Однак зараз ці об'єкти належать територіальним громадам, і передача їх у власність областям може бути важкою. Більше того, недостатньо використовувані будівлі загальноосвітніх шкіл можуть розташовуватися в місцях, не зручних для ліцеїв (для чого, як мінімум, потрібні хороші під'їзні шляхи). Як варіант, областям потрібно буде побудувати нові приміщення для ліцеїв. Однак це буде дорого.

Остання слабкість цього варіанту політики, яку слід взяти до уваги, полягає в тому, що можна очікувати значного опору великих ТГ цьому підходу. Деякі з них вже створили свої профільні ліцеї, наприклад, Славута (Seytosmanov, Fasolya, Marchlewski 2019). Обласні центри також розраховують створити свою мережу ліцеїв, подібну до своєї мережі ПТНЗ. Примирення цих різних очікувань потребуватиме політичного діалогу.

2. Різнорідний варіант політики: Області, Київ та великі ТГ є засновниками профільних ліцеїв.

Відповідно до різнорідного варіанту політики, засновниками ліцеїв будуть Київ та великі ТГ для шкіл, розташованих на їх території, та області для шкіл, розташованих за межами великих ТГ. Як показує таблиця 12, ці засновники матимуть в середньому прийнятні локальні мережі ліцеїв.

Для цього варіанту політики можуть існувати різні точні визначення великих ТГ. Можна було б розподілити цю відповідальність лише на обласні центри, точно таку ж, як за ПТНЗ. Чинне законодавство (ст. 32 Закону України "Про загальну середню освіту") розподіляє цю функцію на міста з більш ніж 50 тис. жителів. Це виключить Славуту (населення 35 тис.), де вже створено профільний ліцей. Якщо критерієм є чисельність населення, а не адміністративне становище, таке як в обласний центр, то можливі переговори і їх можна очікувати (у розділі 3 ми надали моделювання з трьома пороговими значеннями).

Одним із способів оцінки мінімальної чисельності населення ТГ, щоб бути засновниками ліцеїв, є оцінка кількості проживаючих там учнів ліцеїв. В середньому по Україні один клас старшої школи становить близько 0,055% населення. Це означає, що населення близько 18 тисяч може утримувати один ліцей із 300 учнями. Однак, як обговорювалося вище, було б сенсом для засновника школи мати кілька таких шкіл, наприклад 4, що збільшило б очікуване населення до 75 тисяч.

Вигода різнорідної політики - у разі покладання цієї відповідальності на обласні центри - полягає в тому, що вона узгоджує відповідальність за ліцеї та відповідальність за ПТНЗ. Як обговорювалося вище, було б дуже добре, якби ці паралельні обов'язки були розподілені на одних і тих же засновників. Ця вигода зникає, якщо в якості критерію використовувати населення. Більш того, засновниками більшості спеціальних та спеціалізованих шкіл з гуртожитками є області та Київ.

Великі ТГ, а саме колишні міста обласного підпорядкування (включаючи обласні центри), вже багато років є засновниками загальноосвітніх шкіл, тому вони, безперечно, набули досвіду та інституційних можливостей, необхідних для управління ліцеями. У більшості з них кількість шкіл, ймовірно, суттєво не збільшиться при створенні ліцеїв, оскільки вони зможуть просто перетворити деякі свої середні школи в ліцеї. Збільшення місцевої кількості учнів відбуватиметься головним чином за рахунок продовження обов’язкової освіти з 11 до 12 років.

Різнорідний варіант політики має додаткову перевагу в тому, що для областей він зменшить потребу в нових приміщеннях для ліцеїв порівняно з однорідним варіантом політики. Однак ця необхідність не буде усунена повністю, тому труднощі із придбанням нових об'єктів, безумовно, залишатимуться проблемою.

Основним слабким місцем цього варіанту політики є те, що він створює можливості для конкуренції між різними засновниками ліцеїв. Це пояснюється тим, що для багатьох учнів, які проживають на великих територіях навколо обласних центрів (або великих ТГ в іншому розумінні), природне розташування ліцею, що належить і фінансується областю, буде в цьому ж місті. Зокрема, мережа доріг навколо великих ТГ завжди спрямована до їх центрів. Тож область може прийняти рішення розмістити в місті свій ліцей, що призведе до конкуренції. Наприклад, під час моделювання для Хмельницької області О. Фасоля передбачає, що в трьох великих містах, обласні ліцеї будуть співіснувати з міськими ліцеями (О. Фасоля 2021).

Більше того, навіть якщо обласний ліцей знаходиться за межами великої ТГ, то така ТГ може прийняти рішення про відкриття ще одного в місті для залучення своїх учнів. Якщо результатом такого змагання стане зменшення кількості учнів в обласному ліцеї, то його закриття було б раціональним варіантом, але це може поставити під загрозу доступ до ліцеїв для деяких груп учнів, оскільки місто(велика ТГ) не зобов’язане відкривати ліцеї для учнів, які проживають за межами міста(великої ТГ). Тому будуть необхідні деякі процедури для регулювання процесу відкриття ліцеїв.

Проблема конкуренції пов'язана з тим, що лише дуже великі ТГ охоплюватимуть всю зону покриття профільних ліцеїв. Ця проблема виникає в Польщі, де середня освіта (включаючи академічні ліцеї та ПТНЗ) покладена на райони (повіти). У багатьох випадках ліцеї у великих містах залучають учнів із навколишніх районів, і в результаті ці райони переважно є засновниками ПТНЗ та спеціальних шкіл. У Польщі визнано, що райони занадто малі щоб утримувати сферу середньої освіти.

Тут необхідно підкреслити, що всупереч поширеній думці, конкуренція між комунальними школами веде не до поліпшення якості викладання, а до посилення диференціації шкіл та до сегрегації учнів. Оскільки учні та їх батьки визначають привабливі школи, попит на місця там зростає, що призводить до відбору учнів. Ми посилаємось на огляд літератури, проведений для ОЕСР Waslander, Pater, van der Weide (2010).

Інша проблема різнорідного варіанту політики полягає в тому, що регулювати мережу ліцеїв та ПТНЗ у міру зміни чисельності учнів стане складніше, ніж за однорідною політикою. Це пояснюється тим, що в деяких випадках школа, яку потрібно закрити, матиме іншого засновника, ніж школа, до якої ходять учні. У такому випадку коригування зайнятості вчителів може бути ускладненим.

3. Комбінований варіант політики: Область, Київ, великі ТГ та місцеві асоціації ТГ є засновниками профільних ліцеїв.

Згідно з комбінованим варіантом політики, кількість потенційних засновників комунальних ліцеїв ще більше зростає порівняно з однорідним та різнорідним варіантами, про які йшлося вище. Адміністративно система стає більш ускладненою.

Цінність комбінованого варіанту політики полягає у включенні засновників ліцеїв, які знаходяться ближче до учнів, ніж область та великі ТГ. Особливо це стосується учнів ліцеїв, які проживають у сільській місцевості. Створюючи добровільні асоціації для управління та фінансування сільських ліцеїв, територіальні громади можуть покращити доступ до освіти у ліцеях на територіях, віддалених від великих ТГ. Більше того, це може бути способом мобілізації додаткових ресурсів на освіту з місцевих бюджетів.

Однак є кілька слабких сторін цього варіанту політики. Перший полягає в тому, що буде важко створити сільський ліцей достатнього розміру через обмежену зону покриття. Лише подекуди можна буде організувати добровільне об’єднання сусідніх територіальних громад із загальною кількістю населення близько 20 тисяч для підтримки одного ліцею (див. Обговорення попереднього варіанту політики). Добровільні асоціації, які здатні підтримувати кілька ліцеїв, дуже малоймовірні. Це означає, що в міру зменшення кількості учнів в майбутньому, не буде можливості для оптимізації мережі класів у цьому ліцеї.

В результаті можна очікувати набагато більшої кількості ліцеїв і, отже, їх значно менших розмірів. Водночас, забезпечення реального вибору є ключовою частиною реформи. Навіть невеликі ліцеї повинні запропонувати реальний вибір різних профілів кожному учню. Це призведе до невеликих класів та значної втрати ефективності (набагато вищі витрати на навчання в ліцеї на одного учня). Інвестиції у сучасне шкільне обладнання у кожному ліцеї можуть стати надмірно дорогими.

Більше того, ключове питання конкуренції між ліцеями стає більш гострим, коли багато різних засновників змагаються за одну і ту ж саму скорочувану кількість учнів. Співпраця між різними ліцеями може стати надзвичайно складною.

Ми також зазначаємо, що освітні округи як такі були вилучені з правової системи української освіти у січні цього року із змінами до Постанови КМУ № 532 від 19 червня 2019 р. (див. КМУ 2021). Таким чином, доведеться створити іншу юридичну особу, як належного відповідального засновника цих сільських ліцеїв. Це означає, що комбінований варіант політики потребуватиме змін у нормативній базі.

5. Варіанти політики щодо розрахункових розмірів класів ліцеїв

Ключовим питанням є те, як фінансувати новостворені ліцеї за рахунок освітньої субвенції. Як зазначено в Постанові Кабінету Міністрів України №1088 (КМУ 2017 р. із подальшими змінами), розподіл освітньої субвенції проводиться окремо для різних груп учнів, таких як учні загальноосвітніх шкіл, ПТНЗ, коледжів тощо. Таким чином, не виникне проблем із додаванням ще однієї такої групи, а саме учнів профільних ліцеїв. Проблема полягає в тому, як  поводитимуться з такою групою при розрахунку субвенції. Найважливіше питання стосується розрахункових розмірів класів.

Доступні два основні варіанти політики:

1. Локалізований варіант політики: поводитися з учнями ліцею подібним чином до учнів початкової та базової освіти та визначити для них розрахункові розміри класів (та інші параметри розподілу), виходячи з особливостей муніципалітету, де розташована школа. Таким чином, будуть різноманітні розміри класів залежно від засновника та місцезнаходження ліцею.
2. Однорідний варіант політики: поводитися з учнями ліцеїв подібно до учнів ПТНЗ та застосовувати однакові розрахункові розміри класів (та інші параметри розподілу)  рівномірно по всій країні. Таким чином, для всіх профільних ліцеїв буде один розрахунковий розмір класів.

Ми наголошуємо, що за будь-яким із цих варіантів політики основною проблемою буде те, як підійти до того факту, що всупереч міжнародному досвіду, в Україні фактичні розміри класів у старшій середній освіті нижчі, ніж у початковій (див. Таблицю 5). Механізм фінансування не повинен заохочувати продовження нинішньої ситуації. Таким чином, для великих засновників ліцеїв, таких як область, природний розрахунковий розмір класів повинен бути максимальним для всіх шкіл, оскільки що-небудь менше буде сильним сигналом про те, що класи у старших класах середньої школи повинні бути меншими, ніж у початкових та базових школах. В умовах бюджетного 2021 року це встановить РНК для більшості ліцеїв великих засновників на рівні 27,5. Два варіанти політики, які обговорюються окремо нижче, відрізнятимуться лише для менших засновників шкіл або для ліцеїв, розташованих на певних територіях. Як для варіантів політики для засновників ліцеїв в розділі 4, ми описуємо варіанти політики та вказуємо на їх сильні та слабкі сторони, не даючи рекомендацій.

1. Локалізований варіант політики.

Відповідно до цього варіанту політики, РНК для ліцеїв визначатиметься локально, залежно від засновника школи та, можливо, місця розташування школи. Як і у випадку з чинним РНК для всіх класів, метою такої диференціації є надання більшої кількості коштів сільським територіям або малим ТГ, де надання освіти є дорожчим через менший розмір класів.

Сильним моментом цього варіанту політики є те, що він буде визнавати виправдану диференціацію розмірів класів в ліцеях залежно від їх місцезнаходження, а отже, забезпечить більш адекватне фінансування, не здійснюючи сильного тиску для оптимізації. Однак таке обґрунтування сформулювати непросто. У перехідних країнах середні школи рідко розміщуються в селах. Великі ТГ не лише більші, вони, як правило, обслуговуються кращою мережею доріг, що дозволяє підвозити учнів.

Існує дві основні труднощі впровадження цього варіанту політики. По-перше, ліцеї ще не існують, і тому немає емпіричних даних для оцінки диференційованих розмірів класів ліцеїв залежно від місцезнаходження чи особливостей їх засновника. Звичайно, нинішню мережу старших класів (як розглянуто в розділі 1) не можна використовувати як орієнтир для цього, оскільки ця мережа є особливо нераціональною, і однією з цілей реформи є фундаментальне виправлення цієї ситуації. Тому будь-яка запропонована диференціація базуватиметься на деяких спеціальних припущеннях або на здогадах і може бути оскаржена. Це означає, що реалізація цього варіанту політики швидко призведе до суто політичних дискусій без аргументів, заснованих на фактах.

Друга складність полягає в тому, що різні класи у ліцеях, на відміну від різних класів початкової та базової освіти, дотримуються досить різних навчальних програм через різні профілі. Оскільки учні вільно обиратимуть освітні профілі (припускаючи, що система освіти забезпечує достатній вибір), і поки немає достатніх доказів того, яким буде статистичний розподіл цих варіантів вибору, неможливо пов'язати ці окремі рішення з місцем розташування ліцею або з характеристиками засновника ліцею. Важливий і потенційно вирішальний фактор, що впливає на розмір класів у майбутніх ліцеях, зараз не може бути врахований.

2. Однорідний варіант політики.

Відповідно до однорідного варіанту політики, розрахунковий розмір класів для всіх ліцеїв встановлюватиметься на рівні 27,5. Такий підхід послав би дуже сильний посил усім засновникам ліцеїв щодо оптимізації мережі ліцеїв та створення великих класів. Це, безсумнівно, дозволить дати більше вибору профілів для учнів та краще фінансувати різні профілі.

Сильною стороною цього варіанту політики є те, що він чітко сприяє ефективності та великим ліцеям, здатним надати своїм учням широку пропозицію освітніх профілів та додаткових освітніх послуг.

У цього підходу є дві основні проблеми. Одна з них полягає в тому, що ліцеї, розташовані далеко від великих ТГ, можуть мати труднощі із залученням достатньої кількості учнів для формування цих великих класів. При рівномірно великих РНК, розподілу коштів на ці школи може бути недостатньо.

З іншого боку, освітня субвенція виділяється не окремим школам, а засновникам шкіл. Завдяки чесному та прозорому бюджетному процесу великі засновники повинні мати можливість забезпечити достатній рівень фінансування для всіх своїх ліцеїв.

Друге питання однорідного варіанту політики полягає в тому, що це створить сильну мотивацію у засновників шкіл, таких як області, оптимізувати свою мережу ліцеїв. Це можна розглядати як сильну сторону цього варіанту політики, але в результаті ліцеї будуть розташовані далеко від місця проживання їх учнів. Стрес від щоденних поїздок до школи, зокрема, може бути проблемою для багатьох учнів.

З іншого боку, учні матимуть можливість їздити до школи, або залишатися в гуртожитку. Це вибір, який вже стоїть перед учнями ПТНЗ. Завдання засновника школи полягатиме у забезпеченні того, щоб цінність ліцейської освіти виправдовувала в очах учнів додатковий тягар відвідування школи, розташованої далеко від дому.

Розрахунковий розмір класів є основним, але не єдиним параметром розподілу освітньої субвенції. Інший є коефіцієнтом для педагогічного персоналу, який не проводить уроки. Коефіцієнти для навчальних програм, ще один важливий фактор, який однаково застосовуються для всіх шкіл України.

Посилання

J. Herczy?ski (2015), Підсумковий звіт про спільний проект з дослідження ефективності шкіл, звіт, написаний для проекту ПДУ, доступний за посиланням: http://sklinternational.org.ua/?smd_process_download=1&download_id=821

J. Herczy?ski (2015a), Варіанти політики щодо фрагментарності шкільних мереж в Україні , SN 24, написана для проекту ПДУ, доступна за посиланням: http://sklinternational.org.ua/?smd_process_download=1&download_id=817

J. Herczy?ski, I. Ostrowski (2019), Зміни у мережі середніх шкіл в Україні, SN 116, звіт, написаний для проекту ПДУ, доступний за посиланням: http://sklinternational.org.ua/?smd_process_download=1&download_id=2107

J. Herczy?ski, A. Sobotka (2014), Diagnoza zmian w sieci szkó? podstawowych i gimnazjów w Polsce 2007 - 2012, Звіт IBE, Warsaw , http://produkty.ibe.edu.pl/docs/raporty/ibe-raport-diagnoza-zmiany-w-sieci-szkol.pdf

J. Herczy?ski, A. Sobotka (2017), Organisational models of gymnasium in Poland, Edukacja 141 (2), 5-31, http://www.edukacja.ibe.edu.pl/pl/archiwum/79-2017/nr-2-141-2017/578-eia-4-herczynski-sobotka

SKL (2016), Оптимізація мереж сільських шкіл, http://sklinternational.org.ua/?smd_process_download=1&download_id=802

S. Waslander, C. Pater, M. van der Weide (2010), Markets in Education. An Analytical review of Empirical Research on Market Mechanisms in Education, OECD Education Working Paper No. 52, https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/5km4pskmkr27-en.pdf?expires=1615996485&id=id&accname=guest&checksum=2711BFF1B965D073E3BEB5D95C9632B6

Сеїтосманов А., Фасоля О., Мархлєвскі В. (2019), Старша профільна школа: кроки до становлення. Методичні рекомендації, звіт, написаний для проекту ПДУ, доступний за посиланням: http://sklinternational.org.ua/?smd_process_download=1&download_id=1993

MES (2016), Нова українська школа. Концептуальні засади реформування середньої школи, https://mon.gov.ua/storage/app/media/zagalna%20serednya/nova-ukrainska-shkola-compressed.pdf

О. Фасоля (2021), Формування мережі закладів освіти для здобуття профільної середньої освіти в Хмельницькій області, презентація для робочої групи “Концепція профільної середньої освіти” від 11 березня, 2021

Нормативно-правові акти

Закон України № 103/98-ВР від 10.02.1998 Про професійну (професійно-технічну) освіту, https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/103/98-%D0%B2%D1%80#Text

Закон України № 463-IX від 16.01.2020 Про повну загальну середню освіту: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/463-20#Text

КМУ (2016), Розпорядження Кабінету Міністрів України від 14 грудня 2016 р. № 988-р Про схвалення Концепції реалізації державної політики у сфері реформування загальної середньої освіти “Нова українська школа” на період до 2029 року: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/988-2016-%D1%80#Text

КМУ (2017), Постанова Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2017 р. № 1088 Про затвердження формули розподілу освітньої субвенції між місцевими бюджетами, https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1088-2017-%D0%BF#Text

КМУ (2019), Постанова Кабінету Міністрів України від 19 червня 2019 р. № 532 Про затвердження Положення про опорний заклад освіти,  https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/532-2019-%D0%BF/print

КМУ (2021), Постанова Кабінету Міністрів України від 27 січня 2021 р. № 56 Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 19 червня 2019 р. № 532,  https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/56-2021-%D0%BF#Text

(Мінрегіон 2020), Наказ Міністерства розвитку громад та територій України від 26.11.2020 № 290 Про затвердження Кодифікатора адміністративно-територіальних одиниць та територій територіальних громад, https://www.minregion.gov.ua/wp-content/uploads/2020/12/nakaz-290_2020.zip

(Мінрегіон 2021), Наказ Міністерства розвитку громад та територій України від 12.01.2021 № 3 Про внесення змін до наказу Мінрегіону від 26 листопада 2020 року № 290,: https://decentralization.gov.ua/news/13151

Мінсоцполітики (2020), Наказ Міністерства соціальної політики України № 257 від 14.04.2020 Про затвердження Методичних рекомендацій щодо оцінювання гендерного впливу галузевих реформ, https://www.msp.gov.ua/documents/5701.html?PrintVersion

(MES 2021), Проєкт постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про ліцей», https://mon.gov.ua/ua/news/mon-proponuye-dlya-gromadskogo-obgovorennya-proyekt-polozhennya-pro-licej

Додаток. Проблеми з даними

Для аналізу використовувались освітні статистичні дані, зібрані в ДІСО у вересні 2020 року. Приватні та спеціальні загальноосвітні школи були виключені з аналізу, а також були виключені школи з нульовим числом учнів. Таким чином були проаналізовані лише комунальні неспеціальні школи, які насправді працювали. Однак спеціальні та інклюзивні класи в загальноосвітніх школах не розглядались окремо.

Сучасна процедура введення даних до ДІСО полягає у включенні учнів та класів філій опорних шкіл разом із даними центральної школи та окремому звітуванні про філії. Щоб уникнути подвійного підрахунку, дані із філій віднімали з центральних шкіл. Це можливо, оскільки для філій ДІСО включає ідентифікатор центральної школи. У цій процедурі дані для 25 шкіл-філій без відповідного ідентифікатора центральної школи або з неправильним ідентифікатором школи були проігноровані (загалом 679 учнів). Лише школи з філіями з ненульовою кількістю учнів вважалися опорними школами, незалежно від того, як вони повідомляли про себе в ДІСО (одна школа мала 4 школи-філії з нульовими даними). Ця процедура зменшила кількість шкіл, на що вказує наступна таблиця 13.

Таблиця 13. Кількість шкіл за організаційним типом

Понад 240 шкіл-філій відфільтровано, оскільки в них немає учнів, та кількість опорних шкіл також зменшилась. Опорні школи є найбільшими, а філії - звичайно, найменшими.

У наступній таблиці 15 ми надаємо кількість шкіл разом із кількістю учнів та середнім розміром школи.

Таблиця 14. Середні школи та учні за організаційним типом

Учні та класи були об'єднані у три ступеня освіти: початкова школа позначалася I (1-4 класи), базова школа позначалася II (5-9 класи), а старша школа позначалася III (10-11 класи). Наступна таблиця 15 показує кількість шкіл та учнів за конфігурацією ступенів (тобто за ступенями, на яких навчає школа). Конфігурація ступенів базується на фактичній кількості учнів, а не на повідомленій конфігурації ступенів у ДІСО (позначення в ДІСО базується на старій класифікації, коли кількість учнів була набагато більшою). Таблиця включає самостійні загальноосвітні школи, опорні школи та школи-філії.

Таблиця 15. Середні школи та учні за конфігурацією ступенів

Середні школи з ІІ та ІІІ ступенями в середньому найбільші, тоді як школи, що мають лише І ступінь, найменші.

Для того, щоб правильно оцінити розмір класу, необхідно переглянути вплив учнів, які проходять індивідуальне навчання. Це актуально, оскільки вони штучно збільшують середній розмір класу (вони сприяють збільшенню кількості учнів, але не кількості класів). Ми визначаємо в ДІСО тих учнів для початкової, базової, так і старшої освіти, для яких відповідна кількість класів у їхній школі дорівнює нулю. Це призводить до заниження кількості учнів індивідуальної освіти (належна, більша кількість буде отримана шляхом проведення цієї процедури окремо для всіх класів). Наступна таблиця 16 представляє кількість учнів на індивідуальному навчанні в початковій, базовій та старшій школі за організаційним типом школи.

Таблиця 16. Учні на індивідуальному навчанні за організаційним типом

Загалом, згідно з використаною ідентифікацією, в індивідуальній освіті навчається лише близько п’яти з половиною тисяч учнів, з яких дуже мало у старших класах. Це означає, що виключення цих учнів не мало б істотного впливу на розрахунки на національному рівні.

Тим не менш, з педагогічних та бюджетних причин надання індивідуальної освіти, особливо для старшої школи, є проблематичним та має бути припинено (ці питання розглядались у аналітичній записці №110, квітень 2019 р.).

Автор: Ян Герчинський, експерт шведсько-українського проекту «Підтримка децентралізації в Україні»

« повернутися до розділу «Новини громади»