Трансформація змісту посади старости: зрада чи перемога?
Добігає кінця процес розроблення нової редакції проекту Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». На тлі значної частини законотворчих новел, ще є низка питань, остаточне бачення яких продовжує формуватися. До таких питань, на мій погляд, належить місце та роль старости у місцевому самоврядуванні, обсяг та зміст його повноважень, а також види виконуваних функцій.
Що стосується законопроекту №4535, то не варто розраховувати, що він якимось чином змінить статус старост на період до набуття чинності новою редакцією самоврядного закону. Цей законопроект за своїм змістом здебільшого буде технічним та компенсує лише те, чого не вистачало в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі – Законі №280/97-ВР) на момент перших пленарних засідань новообраних на місцевих виборах рад громад. Вважаю, що найближчим часом головну увагу буде прикуто сáме до розроблюваної нової редакції проекту Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», розміщеного ТУТ, де кожен охочий в режимі онлайн-доступу до його тексту мав можливість сформулювати та залишити відповідні правки. Втім, якщо хтось не зміг цього зробити, процес підготовки вказаного законопроекту на цьому не завершується. Попереду ще публічні обговорення та проходження відповідної процедури в парламенті, у ході яких проект самоврядного закону має зафіксувати суспільний та політичний компроміс у баченні його остаточної версії.
А поки триває процес підготовки нової редакції проекту самоврядного закону, вважаю за доцільне поділитися деякими міркуваннями з приводу посади старости, його правового статусу та деяких інших дотичних питань, втім, не в традиційному ракурсі, а в динаміці. Іншими словами, відстежити та прокоментувати ключові етапи у проходженні інститутом старост від моменту його запровадження до сьогодення, а також дещо зазирнути у його найближче майбутнє.
Розумію, що значно зручніше про це було б говорити після ухвалення законопроекту №4535, оскільки ми мали б тоді щонайменше визначений правовий статус старости перехідного періоду. Втім, це не є перешкодою для того, щоб розглянути та обговорити низку означених питань, сподіваючись, що їх контекст тією чи іншою мірою приверне увагу з боку тих, кому є небайдужим майбутнє старостату та тих, хто має безпосереднє відношення до розроблення означеного проекту закону.
Розпочну з місця та ролі старости у місцевому самоврядуванні. Сьогодні чинна редакція Закону №280/97-ВР містить припис, відповідно до якого староста поруч з іншими посадовими особами, органами місцевого самоврядування та самоврядними утвореннями є утворюючим елементом системи українського місцевого самоврядування (стаття 5). Пам’ятаємо, що старосту до системи місцевого самоврядування своїми Прикінцевими положеннями включив Закон№ 157-VIII від 05.02.2015 р., який тоді визначив процедуру добровільного об’єднання територіальних громад. У той час такий хід був цілком зрозумілим. Для мінімізації дискомфорту втрати сільськими жителями раніше обраних сільських, селищних голів та відповідних рад потрібно було в процесі добровільного об’єднання належним чином популяризувати посаду старости, що, власне, і було зроблено. Для цього радам об’єднаних громад в межах тодішньої редакції статті 14-1 Закону №280/97-ВР навіть було надано право у Положенні про старосту визначати для старост повноваження на власний розсуд. Через два роки ради об’єднаних громад були позбавлені такого права, оскільки нормативний зміст Положення про старосту було звужено, а у Законі №280/97-ВР з’явилася нова стаття 54-1, яка зафіксувала значно ширший перелік повноважень старост. Що стосується системи місцевого самоврядування, то вона змін не зазнала і старости у ній залишилися. Втім, після того, як старости перестали обиратися за процедурою місцевих виборів і перейшли до числа затверджуваних радою, законодавець вирішив прибрати старост із системи місцевого самоврядування, що і передбачається у законопроекті №4535. Певна логіка у цьому вбачається, втім, не до кінця і ось чому. Залишення старост у системі місцевого самоврядування на тлі відібраного у сільських жителів права обирати собі старосту, могло б мати певне значення. І хоча його сутність здебільшого містилася б у психологічній площині, без будь-якого перебільшення реальної ролі старост у житті звичайних українських сіл, чинну систему місцевого самоврядування, на мій погляд, можна було б залишити такою, якою вона є сьогодні. Адже для багатьох жителів територіальних громад староста ще довго залишатиметься символом децентралізації та реформи «на селі».
Триваюча дискусія навколо питання щодо місця та ролі старости у місцевому самоврядуванні спонукає до думки, що законодавче закріплення обрання старост за процедурою місцевих виборів, включення їх до виконкому за посадою та ще й із низкою представницьких повноважень було свого роду маркетинговим ходом в процесі добровільного об’єднання громад. Сáме завдяки цьому в Україні й було утворено переважну більшість територіальних громад. Адже жителі сіл здебільшого повірили, що поруч із виборним депутатом матимуть ще одного власно обраного представника своїх інтересів, який гарантовано входитиме до виконкому та забезпечуватиме у ньому на постійній основі оперативне представництво інтересів жителів відповідних територій, а також у те, що надані старості компетентності залишатимуться у нього назавжди як невід’ємний атрибут його правового статусу.
Тепер, після того як старости перестали обиратися на місцевих виборах, їх хочуть не тільки позбавити членства у виконкомі, але й суттєво урізати зміст здійснюваної ними представницької функції, бо наявний сьогодні її обсяг конкуруватиме із представницькою функцію депутатів місцевої ради та сприятиме «вирощенню» потенційних претендентів на посаду голови громади на наступних місцевих виборах. Така мотивація на мою думку, є свідченням не намагань удосконалити інститут старост, а скоріш за все, намірів щодо поступового нівелювання ролі та значення старост у місцевому самоврядуванні, перетворивши старост із виборних представників інтересів жителів старостинського округу в представників голови громади на периферійних територіях.
І що тут є примітним, так це те, що найбільше негативів у функціональній складовій старостинської посади та змісту здійснюваних старостою деяких повноважень чомусь побачили лише після місцевих виборів. Виходить, що раніше їх не бачили, а можливо просто не хотіли бачити? Хоча, на мій погляд, усе можна було б побачити значно раніше, якби не одне «але». Справа в тім, що розроблення проекту нової редакції самоврядного закону відбувається не відповідно до попередньо узгодженої концепції, а на тлі її повної відсутності. Виглядає дещо дивно, якщо брати до уваги, що інші законопроекти із значно меншим за обсягом регулятивним впливом на суспільні відносини отримали свої концепції, а законопроект про місцеве самоврядування – ні. Ймовірно, цього не було зроблено з певних міркувань. Адже представлення суспільству концепції законопроекту з усіченим та переробленим правовим статусом старости напередодні місцевих виборів могло для когось зіграти злий жарт. Втім, якщо низку фактів щодо змін і тенденцій у розвитку правового статусу старост сприймати з точки зору причинно-наслідкових зв’язків, то мимоволі напрошуються певні виводи. Зокрема, щоб не було психологічного шоку для жителів сіл та селищ, нівелювання змісту старостинської посади почало здійснюватися у декілька етапів. Спочатку від старост «почистили» Виборчий кодекс і місцеві вибори в жовні минулого року проходили вже без обрання старост. Те, що з різних причин не змогли зробити законопроекти №3651 та 3651-д, скоріш за все, зробить законопроект №4535, який своєю чергою пропонує затверджених радами громад старост вивести із системи місцевого самоврядування та виконавчих комітетів. І нарешті проект нової редакції самоврядного закону передбачає позбавлення старост повноваження, яке свого часу складало головний зміст впроваджуваного інституту старост – представлення інтересів жителів відповідного села, селища у виконавчих органах сільської, селищної, міської ради.
Отже, старостат, який був на момент його запровадження, та той, який невдовзі отримаємо, то, як кажуть в одному місті на півдні України: «це дві великі різниці». Адже між старостою – представником інтересів жителів старостинського округу та старостою, який з усіченою представницькою функцією неформально ще й представлятиме голову громади на периферійних територіях, зовсім нескладно помітити відмінності. Ось така трансформація змісту посади старости незабаром очікує нас. Що це, зрада чи перемога? Передбачаю, що це питання залишатиметься відкритим принаймні до тих пір, доки вочевидь не стане зрозуміло чи є трансформована модель посади старости більш ефективною за попередню. Час покаже.
Автор: Врублевський Олександр, експерт з питань діяльності старост та співробітництва територіальних громад.
