Про новий законопроект «Про місцеве самоврядування в Україні»
Процес розгляду Проєкту Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» (редакція від 26.02.2021 є ТУТ) відбувається в три етапи.
Перший етап — весна-літо 2020 року, коли проєкт закону обговорювався з асоціаціями та Міністерством регіонального розвитку. Після цього було прийняте рішення провести ще один, другий етап на базі робочої групи з питань впровадження децентралізації Комітету ВРУ організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування.
Після 25 засідань робочої групи, які зайняли 70 годин і транслювались на телеканалі Рада, в текст було інтегровано близько 90% правок і пропозицій від асоціацій місцевого самоврядування.
1 березня відбувся круглий стіл з презентацією редакції законопроекту від 26 лютого 2020 року. До 17 березня продовжується збір пропозицій до презентованої версії законопроєкту, після чого планується проведення додаткових консультацій.
В процесі реформи децентралізації сільські, селищні, міські а також об'єднані територіальні громади вирівняні в своїх правах. Тому для спрощення тексту для всіх органів місцевого самоврядування базового рівня в законопроєкті запропоновано використання рамкових термінів “рада громади” (304 згадок) та “голова громади” (105 згадок).
Незважаючи на наявність прикладу такого рамкового терміну в законодавстві (ЗУ “Про статус депутатів місцевих рад” термін “місцева рада”, 319 згадок) питання виявилося дискусійним. Є думка, що варто використовувати конституційний термін “сільська, селищна, міська рада, рада об’єднаної територіальної громади”, проте наразі в законопроєкті залишені рамкові терміни “рада громади” та “голова громади” для спрощення його сприйняття.
Продовжуються консультації з Головним науково-експертним управлінням ВРУ щодо фінального підходу.
У громад з’являється обов’язковий статут
Зараз не у всіх громад є статут, і з нормативної точки зору це — текст незрозумілого функціонала. Проєкт закону передбачає впровадження обов’язковості стауту.
Сенс цього документу — встановлювати процедури реалізації права на місцеве самоврядування територіальною громадою.
Для статута запроваджена особлива процедура внесення змін.
Модель прийняття статуту 2/3 складу ради була піддана критиці, тому розробники зупинились на італійської моделі: два голосування більшістю від складу ради з мінімальним проміжком в два місяці між ними.
Дискусійним є питання чи можуть інші акти ОМС протирічить статуту? А у випадку, якщо вони протирічать статуту, чи можуть вони бути скасовані с цієї причини?
Було розділено власні та делеговані повноваження базового рівня
Наведено перелік виключних повноважень держави — радіаційна безпека, хімічна безпека, охорона кордону державного, тощо. Це великий пул повноважень, де на рівні ОМС не може прийматися жодних рішень.
Також визначено великий перелік сфер компетенції базового рівня, де ОМС можуть приймати будь-які рішення, якщо ці повноваження не вилучені іншими органами.
На жаль, в межах діючої Конституції визначене Європейською Хартією право приймати будь-які рішення, якщо ці повноваження не вилучені іншими органами неможлива для реалізації, тому була прийнята недосконала на погляд розробників форма з переліком сфер повноважень.
Повноваження районів та областей — спільні інтереси територіальних громад, визначені законом.
Власні та делеговані повноваження — принципова відмінність
Власні повноваження базового рівня визначаються тільки в законі “Про місцеве самоврядування”, фінансуються з власних податків та зборів, стандарти і обсяг встановлює ОМС.
Делеговані повноваження визначаються в інших, секторальних законах, фінансуються державою з загальних податків та зборів, через інструмент субвенції та ін, стандарти та обсяг встановлює держава.
Наявна в проєкті проблема — відсутність повністю чіткої межі.
Проєкт передбачає формулу “Власні повноваження — це місцеві податки та збори, але також ви можете брати гроші у держави. Делеговані повноваження — це державні податки. Але також можете взяти і свої”.
Проведення чіткої межі підтримується НДУ, профільним міністерством та асоціаціями, проте це вимагає перехідного періоду та зміни моделі місцевих податків (впровадження права місцевого самоврядування визначати місцеві податки на власний розсуд, скасування нижньої межі податку на нерухоме майно 60м2, перехід від моделі “податку на розкіш” в транспортному зборі на загальнообов’язкову виплату чи виплату за СО2, тощо).
Вкрай дискусійною виявилась норма щодо права місцевого самоврядування не виконувати повноваження, делеговані державою з порушеннями, на якій наполягали асоціації місцевого самоврядування.
Суть цього питання певним чином абсурдна — ”Кому в державі можна порушувати Закон?”
Наприклад, держава надала МС повноваження з порушенням вимог та принципів, визначених законом “Про МС” — і територіальна громада зобов’язана їх виконувати.
З іншого боку ОМС відмовляються виконувати ці повноваження.
Хто правий? ВР і Кабмін у своїх актах не мали права порушувати закон, але порушили його. ОМС відмовляється виконувати повноваження і знов порушує закон.
Внесена за вимогою Асоціацій норма закону передбачає, що ОМС мають право не виконувати повноваження, якими їх було наділено з порушенням закону. Проте, ця норма зазнала нищівної критики від НДУ та експертного середовища.
Обов’язкові власні повноваження
За проєктом закону, визначаються власні повноваження і впроваджена норма Хартії, за якою ОМС має право приймати рішення по всіх питаннях, які не вилучені до компетенцій інших органів.
Але виникає питання: що таке зобов’язання в області власних прав? Асоціації задають резонне питання: якщо ми вирішуємо обсяг та стандарти надання цих повноважень, то як повноваження в сфері наших прав можуть бути обов’язковими.
З іншого боку є повноваження, які можуть виконуватись тільки на місцевому рівні — наприклад, інклюзія в громадському просторі та його забезпеченість інфраструктурою.
В цьому питанні має бути знайдено компроміс, але, враховуючи, що питання стосується фінансів, цей компроміс вочевидь буде складним.
Захист співмірності повноважень фінансам
Співмірність власних повноважень фінансам має бути захищена.
Модель проєкту закону — норма, за якою зміни до закону про МС можливо вносити тільки окремими Законами України, після консультацій з асоціаціями місцевого самоврядування.
У випадку впровадження такої норми, будь-які зміни до Закону про МС будуть розглядатися в Комітеті з питань організації державної влади, а це означає проходити консультації з асоціаціями МС. Тобто, норма “закриває” законопроєкт від можливості внесення в нього змін іншими Законами України, що, на жаль, сьогодні є нормою.
Такі правила діють для кодексів, закону про публічні закупівлі і низки інших законів.
Органи місцевого самоврядування
За Конституційною моделлю, голова громади головує на засіданнях ради, і очолює виконавчий орган.
Саме голова громади на виборах наділяється прямим мандатом на виконавчі повноваження. Тому, в рамках розділення виконавчих та представницьких повноважень, виконавчий комітет скасовується, а голова отримує право призначати заступників без погоджень.
Окремо зауважу, призначення заступників голови громади за погодженням з радою давно критикувалася Радою Європи як модель “розподілу посад політичним друзям фракцій ради” — що сприяє непотизму та кумівству.
Для ради громади запропоновано оновлену структуру
Як і зараз у ради громади є обов’язкова позиція Секретаря ради.
Запропоновано оновлену модель його обрання:
Кандидатуру Секретаря подає на затвердження радою голова громади. Якщо пропозиція голови не приймається, наступну кандидатуру секретаря подає більшість ради. Якщо кандидатура знов провалилась, наступну подає голова і далі по черзі.
Секретаріат ради громади
З’являється секретаріат ради громади — відділ виконавчого органу, підпорядкований секретарю ради, який забезпечує організаційну діяльність ради, проте не може бути наділений іншими виконавчими повноваженнями.
Дискусію викликало питання чи має секретаріат бути обов’язковим, особливо це стосується невеликих громад. Хоча, мова йде не про створення нової структури, а про підпорядкування існуючого відділу секретарю, питання щодо обов’язковості секретаріату має знайти свою відповідь.
Колегія
Колегії є необов’язковим дорадчим органом ради, який формує пропозиції до порядку денного ради.
У зв’язку з тим, що у всіх радах територіальних громад (понад 10 тис) відбулась “політизація” — перехід на вибори за відкритими партійними списками — проєкт закону пропонує модель колегії, подібну на модель Погоджувальної Ради ВРУ, яка зарекомендувала себе як ефективний орган досягнення політичних домовленостей в органі з фракційною моделлю.
Рішення в колегії приймається головами або повноважними представниками депутатських фракцій, вага голосу яких відповідає кількості голосів у відповідній фракції.
Таким чином, порядок денний проходить погодження керівництва фракцій а вже потім розглядається на пленарних засіданнях, що, звісно, не обмежує депутатів в прийняти інший порядок денний.
Важлива особливість засідань колегії — робота в закритому режимі (така модель була рекомендована для засідань Погоджувальної Ради ВРУ місією Пета Кокса з парламентської реформи).
Постійні комісії ради
Проєктом запропоновано обов’язок депутата працювати в одній і тільки одній комісії.
Проте, це викликало дискусію на рівні НДУ, адже, попри існування традиції приналежності місцевого депутата тільки до однієї постійної комісії, діючий закон Про МС не забороняє депутату бути членом декількох комісій.
З іншого боку, існує ризик, що майже всі депутати ради запишуться також в бюджетну і земельну комісію, що суттєво ускладнить їх роботу.
Тимчасові контрольні комісії ради
Комісії створюються з визначеними радою цілями з рівним представництвом фракцій і груп і мають надати звіт щодо цього питання не пізніше ніж через 6 місяців після створення. У випадку, якщо рада не продовжила діяльність комісії, вона автоматично припиняється.
Сесії ради громади
Чергові сесії проводяться не частіше ніж раз на місяць і не рідше, ніж раз на три місяці.
Позачергові сесії проводяться за потреби.
Скликання сесій
Чергові сесії скликає голова громади, а у разі нескликання головою, секретар ради громади.
Також право скликання сесій мають постійні та тимчасові комісії ради і третина депутатів від складу ради.
Прийняття рішень радою громади
Сьогодні рішення в місцевих радах приймається більшістю від складу ради. Це модель, яка з’явилася в Україні тільки після її окупації Совєтами. В Європі, ще з часів сенату Риму діє інша система: прийняття рішень більшістю від присутніх депутатів при наявності кворуму.
Проєкт закону дає право місцевому самоврядуванню на перехід до цієї моделі.
Окремі питання визначені в законі — обрання секретаря, ухвалення Статуту і т.ін. — приймаються більшістю від складу ради, але звичайні рішення можуть прийматися більшістю від присутніх за наявності кворуму.
Це не зменшує права більшості — у будь-якому випадку, більшість може прийняти рішення. Але це підвищує відвідуваність засідань опозицією, загострює дискусію і в цілому розвиває демократію. В такій моделі голова громади голосує при розділенні голосів навпіл і його голос має вирішальне значення.
Це також суттєво спрощує життя депутатів. Адже вони не мають приймати рішення з питань, в яких вони не розуміються, отримують більше часу для роботи по своїх профільних напрямках. Рішення, які не є принциповими обговорюються та приймаються саме тими депутатами які є профільними в темі, а мобілізації всього депутатського корпусу потребують лише найбільш конфліктні питання критичої важливості.
Важливо розуміти, що перехід на європейську модель голосувань в раді — право, а не обов’язок. В Статуті може бути визначено, що рішення приймаються більшою кількістю голосів, наприклад, більшістю від складу і рада продовжить і далі працювати за совєтськими правилами.
Компенсація депутатам
Питання, яке викликає багато дискусій — європейська модель грошової компенсації за роботу в раді.
Діяльність в раді не є обов’язковою, проте проєктом пропонується право ради встановити фінансову компенсацію на рівних для депутатів умовах за дні засідань, роботи в постійних комісіях.
Впровадження компенсацій — право, а не обов’язок ради.
Обмеження для такої компенсації та їх необхідність є питанням для подальшої дискусії.
Припинення повноважень голови громади
Сьогодні 2/3 депутатів від складу ради можуть висловити голові громади недовіру і відправити його у відставку, виконуючим обов’язки голови в такому випадку стає секретар. Це створює в законі “план дій для секретаря” — збери 2/3 депутатів, скинь голову громади і стань головою громади.
Таким чином, рішення ради громади стає вищим за рішення територіальної громади висловлене на прямих виборах.
Традиція більшості європейських країн: голову громади можна відправити у відставку тільки через референдум, оскільки рішення щодо дострокового припинення повноважень має прийматися на тому ж рівні, що і рішення про надання повноважень.
Закон “Про місцевий референдум” на фінальній стадії підготовки, тому така модель стає можливою для запровадження і в Україні.
Проєкт закону Про МС пропонує право ради громади у випадку визнання незадовільним річного звіту ініціювати місцевий референдум щодо дострокового припинення повноважень. Проте, у випадку, якщо цей референдум провалився, достроково припиняються повноваження ради громади — така модель стримувань та противаг реалізована і зарекомендовала себе у Польщі.
Пропонувалась і інша модель — дострокове припинення повноважень голови 2/3 депутатів від складу ради, що призводить до одночасних перевиборів і голови і ради громади. Але така модель має суттєвий недолік, вона стимулює проведення перевиборів як тільки у голови громади та більшості впав рейтинг, що є природним в перші роки повноважень, якщо місцева влада впроваджує реформи.
Хто має виконувати повноваження голови громади у випадку дострокового припинення повноважень?
За час обговорень проєкту закону пропонувалися різні моделі, де повноваження голови виконує секретар, керуючий справами, перший заступник.
Редакція законопроєкту пропонує, щоб обов’язки у виконавчому органі виконував перший заступник голови громади, а повноваження в раді — секретар ради.
Дискусійним є питання — як може виконувати повноваження перший заступник, якого ніхто не обирав. Щодо цього була запропонована цікавий варіант — номінування першого заступника на виборах разом з головою громади. Це дуже новаторська модель, проте вона заслуговує права на існування — політичні важковаговики йдуть на вибори голови громади в парі з визнаним професійним менеджером.
Інший варіант для дискусій, запропонований проєктом закона — призначення першого заступника разом з іншими заступниками головою громади.
Виконавчий орган
У Європі виконавчі органи одноособові. В Україні також є приклади одноособових органів, наприклад, Київська міська адміністрація виконує обов’язки виконавчого органу Київради і діє без виконкому. Іншим прикладом одноособових органів є центральні органи виконавчої влади (міністерства, державні агенції тощо)
Проблема колегіального органу криється в колективній безвідповідальності, яку він створює. Голова громади тільки підписує рішення за які проголосував виконком.
Таке рішення можна скасувати, але навіть за наявність ознак кримінального правопорушення, ніхто не понесе відповідальності, оскільки законодавство України (як і законодавствство будь-якої цивілізованої країни) не передбачає колективної відповідальності.
Одноособовий орган передбачає персональну відповідальність голови за підписані ним рішення.
Ще одна цікава дискусія: скільки має бути виконавчих органів ради громади?
У відповіді на це питання криється питання захисту організаційної самостійності органів місцевого самоврядування від свавілля законодавця.
Зараз громади мають декілька виконавчих органів і це дуже непрозора система. Все майно територіальної громади розсіяне по виконавчих органах, які є юридичними особами. Якщо права жителя порушені, то він має позиватися не до міста, як це працює в Європі, а до якогось конкретного департаменту — і це неправильно.
З іншого боку, зараз законодавець нав’язує окремі виконавчі органи “під себе”. Вже існує окремий обов'язковий фінансовий виконавчий орган, орган у справах неповнолітніх, скоро з’явиться орган з захисту культурної спадщини. Це є однозначним втручанням в організаційну самостійність місцевого самоврядування, вимагає додаткових організаційних і фінансових ресурсів.
Модель з єдиним виконавчим органом захищає організаційну самостійність, проте потребує довгого перехідного періоду від нинішньої моделі.
Модель множинних виконавчих органів дає місцевому самоврядуванню більше свободи, проте законодавець і далі буде нав’язувати місцевому самоврядуванню окремі виконавчі органи.
Позиції асоціацій щодо того яка модель є правильною розділились.
У всіх країнах Європейського континенту (включно з країнами з військовими та територіальними конфліктами Вірменією, Азербайджаном, Грузією, Молдовою, Турцією) реалізована модель, де безпосередньо територіальна громада має статус юридичної особи публічного права і це є головною гарантією захисту організаційної самостійності місцевого самоврядування.
Не прийняли таку модель тільки Україна, Білорусь (де місцевого самоврядування по суті немає і мери міст призначаються Президентом) та Росія (яка впровадила таку модель, а потім скасувала в процесі наступу на права місцевого самоврядування).
Впровадити таку модель Україну закликали Європарламент та посольство Євросоюзу, проте модель викликає настільки гарячі дискусії, що в проєкті цього закону не пропонувалась.
Реєстр актів місцевого самоврядування
Вже рік обговорюється модель єдиного реєстру актів органів місцевого самоврядування всіх рівнів, де мають публікуватися як нормативно-правові, так і індивідуальні акти.
Проєкт закону пропонує, що нормативно-правові акти набувають чинності з моменту публікації в реєстрі, якщо в акті не визначено інший термін. Ця модель викликала занепокоєння у асоціацій, тому в проєкті запропоновано, що у випадку технічних проблем з реєстром, акт набуває чинності з моменту його публікації на офіційному веб-сайті громади.
Індивідуальні акти набувають чинності в момент підписання і мають публікуватися в реєстрі постфактум.
Жителі територіальної громади
Територіальна громада за Конституцією — це жителі села, селища, міста чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста.
Проєкт закону пропонує повноцінну реалізацію цієї моделі.
Громадяни України, які проживають на території громади постійно, мають всі права на участь в місцевому самоврядуванні, включно з правом на вибори і референдум.
Проте, люди, у яких або є нерухоме майно в громаді, або які сплачують одну із складових податку на майно мають право на консультативні форми участі в прийнятті рішень органами місцевого самоврядування: публічні консультації, місцеві ініціативи тощо. Такі люди дотичні до громади, мають свої інтереси і право, щоб вони були враховані. Це європейська модель.
Консультативні форми участі
В законі прописані кілька форм участі жителів в прийнятті рішень органами місцевого самоврядування.
Форми, які можуть ініціювати жителі громади:
- загальні збори, давно відома форма участі;
- місцеві ініціативи — жителі громади можуть розробити проєкт рішення ради чи виконавчого органу і подати його на розгляд;
- громадський бюджет — безпосередній розподіл частини коштів місцевого бюджету жителями територіальної громади;
- громадська експертиза — жителі можуть зробити експертизу діяльності виконавчого органу з якогось питання та подати її на розгляд ради.
Є також форми участі які може ініціювати органи місцевого самоврядування:
- публічні консультації;
- консультативно-дорадчі органи.
Публічні консультації та громадські слухання також стають обов’язковими з широкого кола питань.
Конкретні правила і процедури всіх цих форм участі визначаються в статуті територіальної громади.
Реєстр територіальних громад
Запропонована модель реєстру територіальних громад, який підтримує держава, а наповнюють громади.
Але відбулась серйозна дискусія, що цей реєстр має бути насамперед інструментом для органів місцевого самоврядування.
В моделі, яка була презентована рік тому, реєстр включав
- громаду, її ОМС та населені пункти;
- фізичних осіб, визначених жителями територіальної громади або таких, що мають право на консультативні форми участі.
В проєкті закону станом на лютий, склад реєстру запропоновано розширити і включити в нього наступну інформацію:
- фізичні та юридичні особи, зареєстровані в громаді;
- нерухоме майно, яке належить таким особам;
- податки, які вони сплачують на території громади.
Користування реєстром для ОМС безоплатне, інформація про зареєстрованих фізичних та юридичних осіб, їх майно та податки наповнюється відповідними ЦОВВ.
Таким чином, органи місцевого самоврядування, матимуть повну інформацію — скільки людей живе, хто і скільки платить податків, які є підприємства тощо. Реєстр державний, наповнюють його органи місцевого самоврядування і це для них безкоштовно.
Інші посадові особи органу виконавчої ради громади:
- керуючий справами, подібний до держсекретаря у міністерстві.
- планувальник громади замість головного архітектора.
Обидві ці позиції є конкурсними.
Оскільки закон про МС акумулює всі власні повноваження, то посадова особа Головний архітектор, має бути перенесена з Закону Про Архітектурну діяльність (на який асоціація впливати де-факто не може), в закон Про місцеве самоврядування, який буде проходити обов’язкові консультації з асоціаціями місцевого самоврядування.
Відкориговані і повноваження і назва — тепер це Планувальник громади. У нього скасовано корупційне право видавати де-факто дозвільні документи (містобудівні умови та обмеження), які мають видаватися через адмінпроцедуру чиновником виконавчого органу на основі містобудівної документації.
Нова функція Планувальника громади — підготовка проєктів стратегічних та містобудівних документів, проведення архітектурних та містобудівних конкурсів.
Він підпорядковується напряму голові громади.
У зв’язку з тим, що головні архітектори на рівні районів та областей скасовуються, постає необхідність знайти сотні планувальників для новостворених громад.
Малі громади зможуть мати спільного головного архітектора в рамках співробітництва територіальних громад.
Сталий розвиток
Указ Президента України Володимира Зеленського №722/2019 “Про Цілі сталого розвитку України на період до 2030 року” визнав цілі сталого розвитку орієнтирами для розробки нормативно-правових актів.
Проєкт закону імплементує 11 ціль з цілей сталого розвитку — ”сталий розвиток міст та спільнот”, міжнародні та національні завдання цієї цілі.
Законопроєкт пропонує зобов’язання місцевої влади на проведення конкурсів на розробку містобудівної документації — адже закупівлі на декілька сотень тисяч гривень проходять конкурсні процедури, а плани забудови на сотні мільйонів гривень розробляються закрито, без жодних варіантів для вибору.
Впроваджуються обов’язок місцевого самоврядування проводити архітектурні конкурси для будівництва в історичному ареалі та на особливо цінних територіях. Така модель захищає і місто, яке отримує найкращий варіант забудови, так і забудовника — адже він є замовником конкурсу і проєкт, обраний на конкурсі не вимагатиме погоджень.
Також впроваджується інтегрована система стратегічної документації.
Стратегія сталого розвитку на 7 років, концепції інтегрованого розвитку на її виконання.
З 2023 року пропонується зробити обов’язковим план сталої мобільності.
Всі ці документи вже зараз розробляють найбільш прогресивні громади України і така практика має бути поширена на всю країну.
Планувальні рішення завдань стратегії реалізуються в містобудівній документації.
Секторальні блоки стратегії стають основою для формування відповідних програм соціально-економічного та культурного розвитку.
Таким чином запроваджується сталість планування за межами однієї каденції місцевої влади.
Що далі?
До 17 березня йде збір пропозицій до законопроекту після чого відбудеться ще один раунд обговорень. Перехідні положення законопроекту планується обговорювати після формалізації його тіла.
Всі пропозиції буде зведено в єдину порівняльну таблицю. Текст обговорюваного законопроекту, можна скачати за посиланням https://bit.ly/3t3zR5u.
Пропозиції щодо Закону просимо надсилати на електронну скриньку: dialogue.decentralization@gmail.com до 17 березня 2021 року
Дмитро Гурін, голова підкомітету з питань місцевого самоврядування, співкоординатор процесу інклюзивних публічних консультацій щодо внесення змін до Конституції України в частині децентралізації, модератор інклюзивного процесу обговорень змін до Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”
